陳大偉：如何撬動建筑施工安全作為推動建筑業體制機制改革的切入點

建筑業是我國國民經濟的支柱產業，經過30多年的改革發展，建筑業的建造能力不斷增強，產業規模不斷擴大，到2017年，全國建筑業總產值達21.40萬億元，建筑業增加值達5.57萬億元，占國內生產總值的6.73%。但也要看到，建筑業仍然“大而不強”，監管體制機制不健全、工程建設組織方式落后、建筑設計水平有待提高、質量安全事故時有發生、市場違法違規行為較多、企業核心競爭力不強、工人技能素質偏低等問題較為突出。這些問題嚴重制約影響了建筑業的持續健康發展。

為解決上述問題，國務院辦公廳印發了《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號），這是建筑業改革發展的頂層設計，從深化建筑業簡政放權改革、完善工程建設組織模式、加強工程質量安全管理、優化建筑市場環境、提高從業人員素質、推進建筑產業現代化和價款建筑業企業“走出去”等七個方面對建筑業發展提出了具體要求。縱觀這七個方面的具體措施，除了工程質量安全方面外，其它六個方面也都在一定程度上給建筑工程質量安全帶來直接或間接的影響。在近期召開的全國城鄉建設工作會議上，建筑施工安全被明確提出作為我國建筑業體制機制改革的切入點。本文將結合這一背景，對未來如何撬動好建筑施工安全這個切入點，從而更好地推動建筑業體制機制改革，談一下本人的思考。

一、當前建筑業安全生產形勢及原因分析

近日，國務院安委辦通報全國建筑業安全生產形勢。通報顯示，建筑事故總量持續保持在高位，事故總量已連續9年排在工礦商貿事故第一位，事故起數和死亡人數自2016年起連續“雙上升”。在較大事故方面，房屋建筑及市政工程領域的較大事故占比最大，其余依次是交通建設工程和電力建設工程領域。在事故類型方面，高處墜落和坍塌是建筑業事故主要類型，在一般事故中，高處墜落事故占全部事故總數的48.2%，物體打擊占13.6%；在較大事故中，坍塌事故起數占總數的45.1%。

造成當前建筑業形勢嚴峻和情況復雜的原因中，既有長期困擾我國建筑業而一直未能解決的“老問題”，又有由于我國經濟社會發展進入“新常態”而帶來的“新問題”。“老問題”沒有解決，加上“新問題”的出現，從而導致了我國當前建筑業安全生產形勢如此嚴峻和復雜的局面。

首先，多年來一直未能解決的“老問題”歸納起來主要體現在以下幾個方面：

一是建設工程各方主體安全責任不能有效落實。首先，建設單位違法基本建設程序，招投標環節忽視安全，安全費用投入不足，要求施工單位墊資、搶工期現象仍然普遍存在；其次，施工企業安全管理能力嚴重不足，安全管理基礎薄弱，安全投入和安全管理人員配備不能滿足施工企業安全生產的需要；最后，監理單位不能認真履行安全監管職責，勘察、設計單位對工程前期安全因素重視程度不夠，對施工階段安全考慮不足。

二是施工現場安全管理混亂，總包單位對分包隊伍管理松懈，施工現場違法違規現象嚴重，安全技術交底效果差，農民工未經培訓或培訓不到位、不合格就進入施工現場從事施工作業，特種作業人員沒有資格證書，設備租賃單位無安全保障技術措施。

三是建筑市場不規范，違法分包、非法轉包、掛靠等現象仍然大量存在，尤其一些低水平、低素質甚至無資質施工企業和隊伍進入建筑市場。

四是政府安全監管不到位，缺位情況嚴重。由于安全監管職責界定不清，對一些新業態的行業領域安全監管存在盲區，安全監管過分依賴行政手段，事故調查水平不高，事故處罰不夠科學，誠信體系建設不完善。

以上是對“老問題”的歸納分析。

對造成目前我國建筑業形勢嚴峻和情況復雜的“新問題”進行分析，主要體現在以下幾個方面：

一是近年來建筑業持續保持高速增長勢頭，工程建設規模不斷擴大，工程項目愈加復雜，造價低、投入大、協調難、技術新、標準高、工期短、風險高是施工企業面臨的新挑戰，而目前絕大多數施工企業的管理能力、技術力量、機械裝備、施工隊伍、資金儲備等與快速發展的建筑業無法相匹配，也不適應工程建設的技術要求，使建筑業呈現出當前如此嚴峻和復雜的局面。

二是面對建筑業規模的不斷擴大，傳統的、單一的、落后的安全監管方式已經無法完全覆蓋監管范圍和新形勢的需要，對一些行業領域的監管存在盲區、死角和漏洞。作為政府安全監管的重要職能和手段的事故調查工作，存在不規范、干擾多、專業缺、效果差等突出問題，對于事故原因的界定不夠科學，事故責任劃分不夠合理，事故懲戒力度過輕，違法違規成本低，致使違法違規行為頻發。對于市場經濟的規律和政府監管手段沒有深入研究，信息化管理手段在安全監管中的應用程度明顯不高，監管效率低下。

三是近年來隨著建筑業新技術、新工藝、新裝備、新工法的不斷涌現，相對應的技術標準、規程、規范等嚴重缺失，處于空白狀態；一些行業領域的技術標準相互重疊、沖突，甚至一些技術標準已經過時仍未修訂，在實際中仍然在使用，造成相當大的一部分事故發生。

四是建筑施工企業“兩極分化”現象開始明顯。一些大型中央施工企業、地方國有重點施工企業和一些大型民營施工企業在建筑業高速發展中，安全管理能力明顯提升，取得了很好的安全業績；而量大面廣的中小施工企業為了在市場中生存，不得不以犧牲安全為代價，安全責任不能得到落實，安全投入不足、安全管理基礎薄弱，導致傷亡事故不斷發生。

二、我國建筑施工安全監管體制機制現狀

我國建筑安全監管體系經過多年的建設取得了很大成效，目前已經制定出臺了以《建筑法》為基礎的“三法四條例”和其它各項制度構成的建筑安全法律法規體系框架，形成了包括監督執法、層級監督、項目安全監督備案、事故查處督報和其他專項活動在內的建筑安全監管機制，確立了我國綜合監管與行業監管相結合、統一監管與專業監管相結合、層級指導與屬地監管相結合的建筑安全監管體制。

雖然我國目前的建筑安全監管體系在實踐中起到了很好的事故預防效果，但是深入分析目前的建筑安全生產形勢和事故原因可以發現，目前的建筑安全監管無論在監管目標的定位、監管策略的選擇，還是監管體制與機制上，都存在諸多問題。

1.安全監管目標與策略模糊

我國建筑安全監管工作基本上圍繞保障人員施工安全的目標展開，但一些地方政府和企業仍然存在盲目追求經濟發展速度的現象，當安全與經濟發展出現矛盾的時候，對人的生命保護就被忽視，也正是由于目標定位模糊不清，導致安全監管策略選擇出現偏差，實踐中建筑安全監督機構工作內容不明確，對施工企業監管過重而忽視其他主體，監管手段與方式落后，監管效能低，且易遭受外部干擾，事故瞞報、漏報現象屢禁不止。

2.主體責任分配不合理

《建設工程安全生產管理條例》明確了施工單位、建設單位、監理單位、設計和勘察五方主體承擔相應的安全責任，這種高度分散的責任體系造成政府部門監管對象多元，不能有效集中資源，市場主體之間的相互扯皮也使得政府部門監管疲于應付，監管效率大打折扣。同時，對部分市場主體安全責任的規定可操作性不強，如規定建設單位要保證合理工期和造價等規定難以有效落實，這給市場主體推脫并逃避責任提供了空間。

3.監管部門職責交叉

目前，我國實行的綜合監管與行業監管相結合、統一監管與專業監管相結合、層級指導與屬地監管相結合的建筑施工安全監管體制，上述監管體制看似清晰，但在實際運行過程中出現一些問題。

首先，目前的應急管理部門（原安監部門）綜合監管職責界定不清。《安全生產法》確定安監部門承擔綜合監管職責，其主要目的應是發揮對安全生產資源統一管理作用，同時協調支持各部門依法履行各自的安全監管職責。但在建筑安全監管領域，這兩大作用效果并不明顯。安監部門在實際工作中并沒有合理考慮建筑安全監管工作需要，同時在部門協調方面積極作用也十分有限。其次，受限于部門間的職責分工，住建部門對建筑安全的統一監管僅限于政策制定和資質資格管理，而對鐵路、交通、電力等行業的施工過程根本無法進行有效監管，無法做到真正意義上的統一監管。目前建筑安全監管行業分隔的狀況，既給企業帶來了更多負擔，也增加了政府部門監管成本，影響監管效能。

4.監管機構性質不明確

《建設工程安全生產管理條例》規定了住房和城鄉建設部門可以將施工現場的監督檢查委托給建筑施工安全監督機構具體實施。目前，不僅承擔了施工現場監督檢查工作，還部分承擔了行政許可、行政執法等工作的具體實施。但目前建筑施工安全監督人員人均監督面積過大，全國還有40%左右的建筑施工安全監督機構沒有納入同級財政預算，工作經費得不到保障，同時嚴厲的問責制泛化導致人員隊伍不穩定。產生上述問題的重要原因之一，就是目前監督機構的性質不明確所造成的。

5.監管手段不夠科學

面對建筑業規模的不斷擴大，傳統的、單一的、落后的安全監管方式已經無法完全覆蓋監管范圍和新形勢的需要，對一些建筑行業領域的監管存在盲區、死角和漏洞。事故調查工作存在不規范、干擾多、專業缺、效果差等突出問題，對于事故原因的界定不夠科學，事故責任劃分不夠合理，事故懲戒力度過輕，違法違規成本低，致使違法違規行為頻發。對于市場經濟的規律和政府監管手段沒有深入研究，信息化管理手段在安全監管中的應用程度明顯不高，監管效率低下。

三、建筑施工安全推動建筑業體制機制改革切入路徑策略

黨的十九大提出了“大力弘揚生命至上，安全第一”思想，黨的十八屆三中全會提出要全面深化改革，十八屆四中全會提要全面推進依法治國，深化改革和依法治國既是建筑安全監管工作面臨的重大挑戰，更是建筑安全監管工作發展的重要機遇。面對建筑業改革的新形勢，政府建筑安全監管體制機制的改革，要基于現實問題，強化頂層設計思維，依靠改革創新和依法行政雙輪驅動，撬動好建筑施工安全作為推動建筑業體制機制改革的切入點。

1.從法制層面入手，清晰監管目標、策略及責任分配

（1）清晰監管目標

在現階段，事故頻發并造成施工人員傷亡，是我國建筑安全領域的最突出問題，固然經濟發展和財產保護同樣重要，但正是由于考慮到經濟因素，才造成實踐中生產安全事故頻發。因此，現階段我國政府建筑安全監管工作的唯一根本目標就是保障人員施工安全，確立這樣的清晰目標，有利于統一認識、聚焦重點，并能統領及指導建筑安全監管各項工作。鑒于《建筑法》的修訂工作已經提上議程，在《建筑法》修訂中，應更加清晰明確建筑安全監管工作目標就是保護施工人員的生命安全。

（2）明確監管策略

建筑安全監管的目標清晰之后，接下來政府需要制定相應的策略或者說政策來保證目標的實現。根據現代安全管理的系統性原理，良好的建筑安全管理應該是一種全員參與和全過程的管理。對于建筑業而言，這種全員參與和全過程的安全管理應該是建立在能夠改變施工企業（承包商）安全行為的基礎之上的。因此，在制定安全政策時應通過法律、經濟、科技和文化等綜合手段，促進以施工企業為核心的建筑工程各方主體在安全上的自我約束機制和以預防事故為核心的安全監管體制機制的形成。

（3）界定關鍵主體責任

國外發達國家的施工安全管理突出強調業主和承包商的責任，借鑒以上情況，在我國建筑各方主體安全責任體系中，應重點突出并明確施工單位和建設單位的責任。

①作業人員受雇于施工單位，施工單位是施工活動的直接受益者，也是建筑施工安全管理工作的直接實施者，施工單位責任落實對建筑施工安全起著最直接也是最明顯的作用，因此應繼續強調施工單位安全責任，促使施工單位牢固樹立“不安全不施工”的正確理念。

②在當前我國建筑市場，建設單位具有強大的資源配置和調動能力，是最有實力者，承擔安全責任能力也最強，因此應強化建設單位的安全責任。一是規定建設單位在與施工單位訂立合同時，對施工單位安全責任提出要求，同時支持和督促施工單位落實安全責任；二是規定建設單位需要提供充足安全生產資金并監督施工單位合理使用安全生產資金的責任。

③監理、設計、勘察等單位受雇于建設單位，其保證建筑施工安全的責任來源于建設單位對其安全責任的委托與轉移，因此應明確建設單位負有監督監理、設計、勘察等單位履行建筑施工安全責任的義務。

④從有利于建筑安全管理工作的角度出發，應大力推進工程項目總承包、施工設計總承包等建設工程管理方式的實施。

2.從體制層面入手，明確監管部門職責與性質

（1）明確綜合監管和行業管理的監管范圍和職責

新組建后的應急管理部應進一步明確和有專門行業主管部門的安全生產工作協調，要充分發揮住建、鐵路、交通、水利等行業主管部門在安全監管中的作用，做好對這些行業主管部門的監督、指導和協調，而不是取代這些部門具體的安全生產的監管主體和責任。此外，應當盡快明確如紡織、冶金等無行業主管部門建設工程安全生產的監管主體和責任，以及工業建筑、農村自建房、高科技園區等領域的監管部門和監管職責。

（2）明確監督機構性質

將有限的執法資源進行合理有效地配置是建筑安全監管面臨的重要問題。面對大規模的工程建設，我國建筑安全監管應逐步轉向執法檢查，重點對各方市場主體安全責任履行效果實施監督，對各項法律法規執行情況實施監督，以及對違法違規行為實施懲罰處理。要充分考慮事業單位改革要求，研究在《建設工程安全生產管理條例》修改時，明確監督機構執法性質，規定其核心工作是對施工現場實施檢查執法，同時持續加強監督機構的能力建設。

3.機制層面入手，改革創新安全監管機制

（1）轉變安全監管方式，提高安全監管效能

政府建筑安全監管應逐步轉向執法檢查，重點對各方市場主體安全責任履行效果實施監督，對各項法律法規執行情況實施監督，以及對違法違規行為實施懲罰處理。通過查處建設工程有關責任單位的違法違規行為，讓監督人員成為真正的行政執法者。加強各級安全監管機構的力量，嚴格安全監督機構和人員考核，加強教育培訓，全面提高安全監督執法水平。合理分配監管資源，實施差別化安全監管，提高安全監管效能。

（2）提高事故調查水平，加大科學處罰力度

對發生事故后的原因進行調查并對相關責任方進行處罰是政府安全監管的重要職能之一。在目前政府簡政放權的背景下，建筑施工安全監管部門應發揮這項重要職能的最大作用。建議將目前的有關建筑業事故調查和事故處罰的法律法規和相關規定進行梳理，專門編制適用于建筑業事故調查和事故處罰的指南，明確不同性質的事故調查程序、所適用的處罰條款法律依據，提高事故處罰的權威性和科學性。尤其要加大對違法轉包、分包、無資質施工、沒有取得安全生產許可證施工等市場行為的處罰力度。

（3）完善建筑業安全誠信體系建設

建筑施工行業的一個突出特點是流動性，企業只注冊在一個地區，而項目可能遍布于全國各地，這個特點給建筑安全監管造成了一定的困境。因此，建筑業要盡快完善安全生產誠信體系建設，當務之急要推進建筑安全監管信息化工程的建設，通過各方主體和從業人員的信息系統，建立失信行為企業和個人的“黑名單”，逐步建立以安全信用為核心的新型監管機制。

（4）提升建筑施工安全監管信息化水平

大力推進建筑施工安全監管信息化工程的建設，努力建立覆蓋建筑施工企業、建筑施工人員、建筑起重機械、建筑施工項目、建筑施工安全事故、建筑施工安全監管機構及人員等信息的建筑施工安全監管信息系統，服務全國各級監管部門監管工作，從而實現我國建筑安全生產進行全過程的科學化、網絡化、信息化監督管理，提高整個建筑業的安全監督管理水平。

四、結語

我國建筑業已經進入安全事故的“易發期”，國際經驗表明，從“易發期”階段進入“低發期”的深層驅動要素之一在于政府管理能力的提高。在市場經濟條件下，政府沒必要也不可能完全依靠行政手段，更重要的在安全監管體制和機制的頂層設計上，應著力通過多種政策工具規范建設工程各方主體對于安全生產的態度和行為，應大力營造良好的安全文化氛圍，促使建設工程各方主體在安全上的自我約束和自發致力于安全動力機制的形成。