“帝國亡于鐵釘”的啟示：風險管控對建設工程安全監管至關重要

作者：廣聯達數字施工安全監管平臺產品經理   李曉博

中國有一個成語：千里之堤，毀于蟻穴（源于先秦·韓非《韓非子·喻老》：“千丈之堤，以螻蟻之穴潰；百尺之室，以突隙之煙焚。”）。西方也有一段民諺：鐵釘缺，馬蹄裂；馬蹄裂，戰馬蹶；戰馬蹶，騎士跌；騎士跌，軍團削；軍團削，戰士折；戰士折，帝國滅（源于《帝國亡于鐵釘》一書）。

兩者表達了類似的意思——小事不慎將釀成大禍。一些看上去微不足道的細節，其長期的、持續的、連鎖的、未來的效應卻事關一個國家的存亡，也引申出“風險管理”的重要性，小到筑堤、大到治國都需要風險防范。

同樣，對于高危行業的建筑業而言，風險管理也相當重要。建設工程風險管理目前主要通過風險分級管控、隱患排查治理的“雙重預防體系”（以下簡稱“雙體系”）進行安全監管。選擇雙體系的原因有以下幾點：

1、從安全生產工作的發展階段和基本原理角度分析可知風險管理是安全管理的核心。其目的是全面防止事故發生，而危險源辨識就是風險分級管控的基礎。

2、黨中央、國務院對安全生產工作的要求。

其一，構建雙體系是貫徹習近平總書記重要指示的具體體現。習近平總書記曾30多次對安全生產做重要批示、20多次對遏制重大事故提出明確要求。

再者，構建雙體系是落實《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展意見》的具體措施。該意見是我國成立以來第一個以黨中央、國務院名義出臺的安全生產工作的綱領性文件，對推動我國安全生產工作具有里程碑式的重大意義。

3、當前安全生產形勢的迫切需要。近幾年，建設工程事故次數、死亡人數等均呈現上升趨勢，甚至還有群死群傷的嚴重事故。如，廣州市第七資源熱力電廠項目發生一起高處作業平臺坍塌事故，造成9人死亡、2人受傷。湖北省麻城市水上樂園工程發生模板支撐腳手架坍塌事故，造成9人死亡。

4、國內外成功經驗的提升。近些年，國際風險管控理念深入人心，我國雙體系預防機制具備一定基礎，國內風險管控和隱患治理有了成功經驗。

因此，在建設工程安全監管方面進行雙體系建設是科學的、可行的，也是有效的。通過雙體系在建設工程安全監管的持續推進及良好應用可實現關口前移，扎實預防為主理念，有效落實全員參與安全生產、解決安全成產責任制難以落實等問題。把雙重預防機制貫穿于施工生產的全過程，做到安全管理可智控、可追溯、全覆蓋，實現企業本質安全水平、職工行為安全能力，提升主管部門監管效能，有效遏制生產安全事故，安全生產形勢持續穩定好轉。

認識雙體系

（一）雙體系相關名詞

風險：在建設工程施工過程中特定危害事件發生的可能性，及其引發的后果嚴重性的組合。

風險點：伴隨風險的部位、設施、場所和區域，以及在特定部位、設施、場所和區域實施的伴隨風險的作業活動（過程），或以上兩者的組合。

危險源：可能引發人員傷害、財產受損、環境破壞或這些情況組合的根源或狀態。

隱患：在生產過程中違反安全生產法律、法規、規章、標準、規程和安全生產管理制度的規定，或者因其他因素在生產活動中存在有可能導致事故發生的物的危險狀態、人的不安全行為和管理上的缺陷。

（二）雙體系認知

通俗來講，雙重預防機制就是構筑防范生產安全事故的兩重防火墻。第一重是管風險，以安全風險辨識和管控為基礎，從源頭上系統辨識風險、分級管控風險，努力把各類風險控制在可接受范圍內，杜絕和減少事故隱患。第二重是治隱患，以隱患排查和治理為手段，認真排查風險管控過程中出現的缺失、漏洞和風險控制失效環節，堅決把隱患消滅在事故發生之前。

“兩道防火墻”

通常情況下，安全風險管控到位就不會形成事故隱患，隱患一經發現便得到及時治理就不可能釀成事故，要通過雙重預防的工作機制，切實把每一類風險都控制在可接受范圍內，讓每一個隱患都在形成之初得到治理，把每一起事故都消滅在萌芽狀態。我們用一組圖來初步了解一下風險管理流程：

下面，我們將主要從雙體系在建設工程安全監管工作的推進、建設應用等方面進行簡要分析。

雙體系應用現狀

（一）雙體系理念及國家政策

2016年1月6日，習近平總書記在中央政治局常委會上發表重要講話，強調“對易發生重特大事故的行業領域采取風險分級管控、隱患排查治理雙重預防性工作機制，推動安全生產關口前移”。安全關口前移的意思，即在事故之前，把事故消除掉。

國務院安委會辦公室2016年4月印發《標本兼治遏制重特大事故工作指南》（安委辦〔2016〕3號）以來，各地區、各有關單位迅速貫徹、積極行動，結合實際大膽探索、扎實推進，初見成效。構建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制（以下簡稱“雙重預防機制”），是遏制重特大事故的重要舉措，根據該指南的要求和各地區、各單位的探索實踐。

（二）政府及行業監管部門應用

通過對部分省市及不同地區調研及分析，可以獲悉“雙體系”在政府及行業安全監管工作中建設及應用取得了不錯成果，但同時也存在進一步完善的空間。其中，從省份的維度來看，北京市、山東省、河南省等在雙體系理論及綜合實踐應用方面，通過政府發文、建設信息系統，引導企業應用，取得了不錯的管控效果。

山東省風險分級管控信息系統

另外，山東省各地級市也有結合當地現狀發布的政府文件及條文，比如濟南市、青島市、東營市等。

（三）施工企業應用

通過對國內不同地區的部分施工企業進行走訪調研、溝通采訪，以及從第三方反饋等途徑，我們了解到，目前很多企業都有風險辨識及隱患排查的意識，也投入了一些人員及精力去做相關工作。比如中建一局、陜西建工、河北建工、河南科建等相關管理工作做得比較到位。但大部分企業普遍存在缺乏雙體系整體的理論認知、沒有成熟的管理方法及相關信息系統等問題。也有部分公司，自上而下都沒有雙體系管控意識及實際管控，對相關事件應付了事，而往往導致事故的發生。

（四）其他企業

在工程建設方，即我們通常說的甲方中，我們了解到像龍湖地產這樣的企業，其對風險辨識及隱患排查綜合管理較為先進，在建項目必須使用其開發的APP（手機程序）進行隱患巡查、質量管理等工作。在為建筑工程提供軟件、咨詢等服務的相關科技公司中，很多科技公司均開發了與雙體系管控的危險源辨識、隱患排查相關的程序或產品。比如，廣聯達、華筑等，這些公司的產品功能及企業應用效果也很凸顯，有力地保正了項目安全生產。

雙體系案例

本部分主要對北京市住房城鄉建設委雙重預防體系從建設部署、推進節奏、《北京市房屋建筑和市政基礎設施工程施工安全風險分級管控和隱患排查治理暫行辦法》解讀分析、文件及記錄要求、風險評估方法技術等方面進行簡要分析。

（一）建設部署

按照“出標準、建平臺、定辦法”三步走的建設部署，北京先后出臺《北京市房屋建筑和市政基礎設施工程重大生產安全事故隱患判定導則（試行）》和《北京市房屋建筑和市政基礎設施工程施工安全風險分級管控技術指南（試行）》；此外，運用信息化管理搭建了全市統一的施工安全風險分級管控和隱患排查治理信息平臺。該平臺的使用對象主要為施工單位、行管部門等相關人員，可實現風險與隱患的清單化、動態化、信息化管理。

“雙控體系”管理信息系統應用分析示意

（二）推進節奏

2018年8月28日，北京市住房城鄉建設委組織編制了《北京市房屋建筑和市政基礎設施工程重大生產安全事故隱患判定導則》（試行），并印發給相關機構及單位。2018年9月7日，北京市住房城鄉建設委組織編制了《北京市房屋建筑和市政基礎設施工程施工安全風險分級管控技術指南（試行）》，并印發給相關機構及單位。2019年1月10日，北京市住房城鄉建設委起草了《北京市房屋建筑和市政基礎設施工程施工安全風險分級管控和隱患排查治理管理辦法（征求意見稿）》，并向社會公開征求意見。2019年2月1日，北京市住房和城鄉建設委員會制定并印發《北京市房屋建筑和市政基礎設施工程施工安全風險分級管控和隱患排查治理暫行辦法》。

（三）部分文件解讀

《北京市房屋建筑和市政基礎設施工程施工安全風險分級管控和隱患排查治理暫行辦法》出臺的目的，是進一步明確施工安全風險和事故隱患的定義各參建單位安全生產雙重預防工作的主體責任，落實好施工安全風險分級管控和隱患排查治理工作的具體要求，建立掛牌督辦工作制度，完善雙重預防機制的政府監管體系。該辦法對北京的建設工程安全監管有重要意義，對其他地區的工程安全監管也有借鑒作用。

1、明確了工程范圍

該辦法的適用范圍為北京市行政區域內新建、改建、擴建和拆除的建筑工程施工安全風險分級管控和生產安全事故隱患排查治理活動。此外，針對軌道交通建設工程安全風險管理和隱患排查治理工作另有規定的，從其規定。

2、厘清了各參建單位責任

主要包含建設單位、施工單位、監理單位等各參建單位，并對各方職責進行區分、定義。

建設單位應對建筑工程施工安全風險分級管控和隱患排查治理工作負首要責任。需設立專門的安全生產管理機構，全面協調組織勘察、設計、施工、監理單位開展施工安全風險分級管控和隱患排查治理工作。

施工單位應對建筑工程施工安全風險分級管控和隱患排查治理工作負主體責任。要將施工安全風險分級管控和隱患排查治理工作納入企業安全生產責任制，建立雙重預防各項工作制度、明確工作職責、制定監督檢查計劃，重點管控重大和較大風險，重點落實重大事故隱患整改情況，督促指導施工單位項目部落實雙重預防工作要求。

監理單位對建筑工程施工安全風險分級管控和隱患排查治理工作負監理責任。要將雙重預防工作的監督管理列入監理計劃、制定監理實施細則，檢查施工單位風險管控與事故隱患排查治理情況。主要審查施工單位項目部施工安全風險分級管控相關資料，采取現場巡查、旁站監督、審核查驗等方式，檢查風險識別、管控措施落實情況；定期檢查施工單位項目部事故隱患自查自改情況，參加建設單位組織的隱患排查治理聯合檢查，對發現的事故隱患整改情況進行復查。

3、主管部門監督管理

主要包含掛牌督辦及監督管理職責、建設、執法依據等方面。

掛牌督辦：建立了督辦工作制度，明確了掛牌督辦形式及流程。分為對重大事故隱患、安全生產問題突出地區的掛牌督辦。

重大事故隱患掛牌督辦：由市、區住房城鄉建設委以下達督辦通知書結合施工現場檢查的方式，督促企業按照相關法律法規及標準做好建筑工程施工現場重大事故隱患整改工作。

安全生產問題突出地區掛牌督辦：由市住房城鄉建設委以下達督辦通知書結合對該區施工現場專項執法抽查的方式，督促區住房城鄉建設委采取有效監管措施做好施工現場安全生產管理工作。

4、明確風險分級管控和隱患排查治理工作中的違法違規行為，對行政處理和行政處罰做出具體規定

（1）文件與記錄要求

明確了參建單位和項目部的“雙體系”文件要求，需完整保存體現施工安全風險管控過程的記錄資料，并納入安全技術資料管理。

施工安全風險管控記錄資料主要包括施工安全風險管控制度、施工安全風險清單、培訓交底記錄、監督檢查記錄、施工安全風險管控評價記錄等。

（2）風險評估方法及技術

風險評估工作需根據風險評估的影響因素，結合風險評估技術適用性及特征來選擇適宜的風險評估技術，簡單方法應優先于復雜方法被采用。

評估技術的選擇因素：風險評估應根據評估的目標、類型、范圍、評估團隊的技能經驗及能力、信息數據獲取的難易程度和有效性、風險的復雜性、工作預算情況、法律法規及合同要求等基本因素，選擇一種或多種評估技術。

風險評估技術的適用性及特征：建筑工程常采用的風險評估技術主要有頭腦風暴法、德爾菲法、檢查表法、風險指數法、層次分析法、風險矩陣法等方法。各方法的適用范圍以及在風險評估過程中各階段的適用性等特征見下圖：

各方法適用范圍及適用性等特征

相關問題及思考

目前，在建設工程領域雙體系管控中也有一些現象或問題需進一步解決，才能更好地保障雙體系的應用。

（一）企業管理與行管協同

如何恰到好處地劃定行管部門的監管業務范圍至關重要：通過對政府及行管部門文件學習，監管機構也鼓勵企業建立自己的開發建設本企業的施工安全風險分級管控和隱患排查治理信息系統，并要求數據應與“雙控平臺”實現互聯互通。但在隱患排查管理中，行管部門要采集的業務數據范圍怎么定義，是全部隱患數據還是重大隱患數據？全部隱患數據采集后可能會面臨數據量巨大缺乏重點，增加行管部門的監管壓力，同時也會增加企業的抵觸心理及行為，難以保證良性運轉。

如何打消施工企業的“擔憂”心理：在雙體系系統中，行管部門可以及時獲取企業及項目的危險源及隱患等業務數據。此外，在一些地區，監理方及建設方也可獲取相關數據。但數據在行管部門或監理、甲方“手里”會使企業產生有“把柄”被抓住的擔心：行管部門以此處罰自己、甲方以此為由扣押費用等，最終導致施工企業寧可通過系統落后方式、甚至不管，也不愿被“抓住把柄”。所以要考慮的是業務數據的定位要最大發揮在監管及安全生產管理的聚焦，而非作為“秋后算賬”的“把柄”，打消企業的“后顧之憂”。

（二）企業管控無體系，未全員參與

此外，也由于很多企業及員工對雙體系的體系認知不深、理論掌握不深入，沒有形成系統的、深層次的理解，往往在安全生產管理環節出現各種現象及問題。

比如管控無體系，部分企業處在被動應付狀態，沒有將“雙體系”融入到企業生產經營全過程，沒有落實到全員安全生產責任體系中，在風險分級管控上存在被動應付、走過場現象，“雙體系”建設淪為紙面文章。

未能做到全員參與。因為體系建設主體責任意識不強、生產任務重、職工文化素質較低等多方面原因，在“雙體系”建設過程中，企業通常都由安全管理人員或者聘請專業機構進行辨識、分析、評價，而基層職工未真正參與到體系建設工作中來。

結語

安全生產是永恒的主題，我們應認真貫徹“安全第一，預防為主”的安全生產方針，在處理和協調安全工作時，依據國家法律、法規和規章制度，緊密結合安全生產工作的現狀，聯系實際，抓住關鍵，把握重點。在實際工作中，要不斷健全和完善安全生產責任制，一級抓一級，逐級抓落實，切實履行安全管理職責，及時解決安全生產中存在的薄弱環節，超前預測，有針對性地采取防范措施，加強安全監督檢查，及時發現和消除不安全隱患。只有這樣，才能及時有針對性地解決施工生產中存在的問題，為企業的生產、穩定和發展做出貢獻。